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陶思明

土地是自然的涌流展現，是物質世界和生命世界集大成者，當然也是人類活動的舞臺，是各種自然資源、生態服務的供給者，古訓“土生萬物”“大地是母親”等，充分說明了土地的價值和功能。“天地與我并生，而萬物與我為一。”我們珍愛土地家園，不僅為了人，也為了自然萬物，土地“歸誰所有”包含著歸萬物所有，“為誰所用”包含著歸萬物所用。

然而，相對于《土地管理法》“將土地分為農用地、建設用地和未利用地”的規定，我們并沒有發展出“自然用地”概念來，直覺看構建土地實體、維持土地功能的“自然”，反倒在土地用途中不見了蹤影，大有“四海無閑田、農夫猶餓死”的凄慘狀。從人與自然和諧共生的崇高理想出發，既然“農用地”“建設用地”服務于人，那么“未利用地”作為“自然用地”服務于自然，也算有一定對等性而理所當然。人與自然和諧共生的前提不能只有“人”而沒有“自然”，二者在土地用途管制中都得以反映，理論上深具合理性，實踐上也必然有益于促進和諧共生。

自然界沒有一塊土地是閑著的，未利用地不是閑置地，它無時無刻不在忙于生態過程形成自然價值，而非等人利用有了經濟產出或通過物化勞動變自然生態為人工生態才有價值。即便掘地三尺，只要停止破壞依靠自然的力量也能恢復成生物多樣性寶地，典型者如朝鮮戰爭的產物“三八線”朝韓非武裝地帶，幾十年過后戰爭廢墟上居然重現草木蔥蘢、重回生命樂園，成為濕地發達、野生生物繁茂之地，包括植物、昆蟲、無脊椎動物、哺乳動物、鳥類、兩棲動物、淡水魚在內，分布原麝、丹頂鶴等野生生物約6000種。而我們日常所說荒山、荒坡、荒溝、荒丘、荒灘、荒水等未利用地，大多因尚未開發、無人打理而草木叢生才稱其為“荒“，是為原生自然。就是沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，也各有其復雜的自然過程和生態服務，如綠洲的維持、眾多適應性野生生物的家園等，是綠水青山的不同表現形式。

我國究竟還有多少未利用地，未見明確數據。第三次全國國土調查列出的國土利用狀況，包括耕地12786.19萬公頃，園地2017.16萬公頃，林地28412.59萬公頃，草地26453.01萬公頃，濕地2346.93萬公頃，城鎮村及工礦用地3530.64萬公頃，交通運輸用地955.31萬公頃，水域及水利設施用地3628.79萬公頃，合計80130.62萬公頃（801.3萬平方公里）。與國土面積比對分析，常說的267.4萬平方公里荒漠化土地有相當部分也進入了利用體系，推算未利用地很少了。但從幾十年來圍墾荒地、綠化荒山不止，直到近期的一些用地指向看，如第三次全國土壤普查對象包括“部分未利用地的土壤”；國家新能源發展實施方案有“充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建設大型風光電基地”的安排；以及一些地方出臺政策鼓勵引導利用荒山荒坡等未利用地建設光伏、風電項目等，未利用地似乎還潛力很大，除農用地和建設用地以外的土地外，這二者本身也有不少尚未利用或難能利用的土地。

人與自然是生命共同體，人過上美好生活需要土地空間，自然生態系統、野生動植物同樣需要土地空間，大地不是除了農用地、建設用地，就是等待利用的未利用地，而是還必須有自然用地。當然基于土地特性，用途為建設用地特別是農用地的土地，也不失自然成分和保護可能性，農業作為生命產業本身亦離不開多種野生生物和良好生態系統的支持。實踐中，基于保護的迫切需要、保護自然的優秀傳統和可持續發展戰略指引，過去幾十年來我國以搶救性保護精神，在土地用途管制中明確直接用于農業生產的林地、草地、養殖水面甚至耕地、村落，工礦、交通水利、旅游等建設用地或其相鄰地域，以及未利用地上，初步建立了以自然保護區為基礎的國家自然保護地體系，土地權屬人做出了巨大貢獻。但也因為土地用途和權屬的限制，保護和發展的矛盾較多，應該建立的保護地不一定能建立，已經建立的行繼續開發改變保護方向或通過調整、撤銷退出保護的都有，保護的不徹底性比較突出。

發展特別是經濟利益與自然生態利益在土地空間上有沖突是正常的，是保護的緣由和需要優先處理的問題。近年通過持續推進生態文明建設，落實“保護優先”的方針，開展中央環保督察等，查處了一大批涉自然保護區違法項目，一些開發建設活動退出，新的進入遲滯，情況有很大好轉，但保護地位并不穩固，租賃保護、協議保護等反映保護沒有“自然用地”的被動性，補償等費用大，效果也不盡如人意。同時，在人看來現有自然保護地體系已經占用了不少原本可以產出經濟效益的土地，但在自然生態、野生生物看來那么點土地怎么夠用。同樣是物種，我國有14億人口，而許多物種野生種群數量以十、百、千計，把在我國有分布的近700種哺乳類野生動物個體數量相加，也只能是人口總數零頭的零頭罷了，更有河流斷流、湖泊萎縮、水生態連通性節節受阻等，說明保護形勢的嚴峻性。現有不完善的自然保護地體系，無論保護目標覆蓋缺失還是難能完全排除人類活動影響，都表明其獨自難以撐起種類繁多、分布廣泛、習性各異的生物多樣性保護大任，還必須不斷有新的突破。

突破在哪里，除繼續完善自然保護地體系、加強大面上的保護外，也許創造性將“未利用地”（包括農用地、建設用地中的未利用地）改為“自然用地”，土地用途管制中不再有“未利用地”概念，是必要選擇。這可以在土地分配及用途管制上體現人與自然和諧共生，《土地管理法實施條例》中“具有重要生態功能的未利用地應當依法劃入生態保護紅線，實施嚴格保護”的規定精神，可以看作“法”的初步依據。以“自然用地”取代“未利用地”，也符合“在發展中保護”的要求，有利于促進綠色發展、節約用地、節能減排，把十分珍惜不可多得的原生自然生態落到實處。農用地、建設用地永遠都是稀缺資源，如果還有“未利用”地作后盾，各行業各地方但凡有外延擴大式再投資再建設，紛紛劍指未利用地，最后便是農用地和建設用地一統天下，遼闊大地理論上就沒有了自然用地，令人與自然和諧共生情何以堪。

盡管現存未利用地是多少年來千挑萬選“農用地”“建設用地”后剩下的，也難保今后不被利用，指其作為“自然用地”，對自然而言顯得十分被動和很大的不公平，但比起自然在自己成就的土地上還沒有用地戶頭，比起生存發展離不開自然的人掣肘自然保護比上天下海都難的境況來，其進步意義是革命性的。“自然用地”絕大部分不一定要納入自然保護地體系行日常管護，也不一定都要拒絕基于發展壓力轉做農用地、建設用地的可能性于千里之外，但有了自然用地身份，表明它不是閑地，是物有其主且正為自然所利用中，人們一事當頭總還是要想一想，也許一看二慢三或不通過，保護就有了。隨著時代發展變化、經濟社會提質增效和觀念轉變，農用地、建設用地持有者將其未利用地或調整用途而來的土地捐贈作自然用地，也是可能的。生物多樣性保護，東西南北中有更多自然用地保障，就會有更大成效。